Procedimiento legislativo en la Unión Europea , la enciclopedia libre

El procedimiento legislativo en la Unión Europea es el conjunto de previsiones y técnicas ordenadas a la elaboración o modificación de leyes del Derecho comunitario, que es autónomo y diferenciado de la mecánica legislativa interna de los Estados miembros de la Unión. Estas normas con rango de ley, así como las que regulan o precisan los medios de participación de las instituciones de la Unión en las mismas, conforman un sistema procedimental de adopción de decisiones con una finalidad legisladora. En función de la regular participación en el mismo de las instituciones involucradas, y de acuerdo con la terminología de los Tratados, el procedimiento legislativo puede ser ordinario (PLo) o especial (PLe).

Las normas legales emanadas de estos procedimientos, o leyes europeas, complementadas por las disposiciones ejecutivas o reglamentarias adoptadas por los órganos administrativos comunitarios competentes, más el Derecho originario contenido en los Tratados (el de la Unión Europea, TUE, y el de Funcionamiento de la Unión, TFUE, principalmente), conforman globalmente el Derecho de la Unión o Derecho comunitario. Estas normas europeas con rango de ley pueden adoptar tres formas: Reglamento, Directiva o Decisión.^[1]​

La elaboración de la legislación comunitaria reposa sobre el Consejo y el Parlamento, representantes respectivos del principio territorial y del principio poblacional. La Comisión, de naturaleza asimilable al concepto tradicional de poder ejecutivo, ostenta el cuasimonopolio de la iniciativa, cerrando así el conocido triángulo institucional europeo (Comisión-Consejo-Parlamento). Sin embargo, esa exclusividad en la iniciativa legislativa se flexibiliza al permitirse que el Parlamento Europeo, por mayoría, solicite a la Comisión que presente la correspondiente propuesta; solicitud que en caso de ser denegada, habrá de acompañarse de la correspondiente motivación por parte de la Comisión.^[2]​^[3]​

La Unión Europea es una comunidad de Derecho con personalidad jurídica internacional y es la única organización internacional con atribuciones legislativas. La fuerza de ley que revisten algunos de sus actos (los actos legislativos) vincula tanto a las instituciones de la Unión como a los propios Estados miembros. Para adoptar medidas legislativas son necesarias determinadas pautas que componen el procedimiento legislativo en la Unión. Dicho procedimiento puede ser ordinario o especial (en realidad especiales, pues cada procedimiento especial es distinto al resto).

El procedimiento legislativo ordinario, se aplica a casi todas las áreas políticas de la UE. En el marco del procedimiento, la Comisión Europea presenta sus propuestas al Parlamento Europeo y al Consejo de la Unión. A continuación, envía las modificaciones al Consejo, que puede adoptar el texto con las modificaciones o devolverlo. Esa propuesta puede ser aprobada o nuevas modificaciones pueden ser presentadas por el Parlamento. Si el Consejo no la aprueba, entonces un "comité de conciliación" se forma. El Comité está integrado por los miembros del Consejo y un número igual de eurodiputados que tratan de acordar una posición común. Una vez que se llega a un acuerdo, la posición tiene que ser aprobada nuevamente por el Parlamento por mayoría absoluta.^[4]​^[5]​ Hay otros procedimientos especiales utilizados en las sectores sensibles que por lo general reducen el poder del Parlamento.

Por otra parte, se conoce como transposición legislativa a las actividades que desarrollan las autoridades de los Estados miembros con el fin de adaptar sus respectivos derechos nacionales a una ley comunitaria, y que culmina con la adopción de las medidas de Derecho interno necesarias a tal fin, que generalmente son de naturaleza legislativa pero pueden serlo de otra índole (ejecutiva o reglamentaria, etc...), y la efectiva integración en los ordenamientos nacionales del contenido normativo del acto europeo a través de las pertinentes normas y disposiciones jurídicas internas, llamadas por ello de trasposición. Dado que los reglamentos y las decisiones (legislativas, delegadas o de ejecución) están revestidos de eficacia directa y son de aplicación inmediata a Estados miembros, autoridades, ciudadanos y otros particulares, sólo precisan de un procedimiento de trasposición, a día de hoy, las directivas comunitarias.^[6]​

Las normas resultantes del procedimiento legislativo, que poseen por tanto naturaleza o rango legal, emanan del compendio de las diversas legitimidades que encarnan las Instituciones que participan en su formación. En particular, son tres las más directamente concernidas por esta función, dos como depositarias formales del poder legislativo en un sistema verdaderamente bicameral, a estos efectos -el Parlamento Europeo y el Consejo-, y otra como titular de la iniciativa legislativa -la Comisión.

Sede del Parlamento Europeo en Estrasburgo.

Interior del Edificio Europa (Bruselas), sede principal del Consejo Europeo, del Consejo de la Unión Europea y de otros órganos de alto nivel de la UE.^[7]​

Sede de la Comisión Europea.

Pero existen además otras Instituciones, órganos y organismos de la Unión cuya participación, más o menos activa o determinante, imponen los Tratados. Si bien la mayor parte de las veces operan a título consultivo, existen procedimientos especiales para los que se les concede una cierta capacidad de iniciativa legislativa. Tienen carácter preceptivo, pero no vinculante, en la mayor parte de los casos de legislación prevista, los dictámenes de dos órganos comunitarios, a saber:

• el Comité Económico y Social, que es el órgano de representación de la sociedad civil organizada a nivel europeo; está integrada a partes iguales por representantes de los trabajadores y sindicatos paneuropeos, representantes del tejido empresarial y representantes de la sociedad civil;
• el Comité de las Regiones, que agrupa a representantes electos de las corporaciones regionales y locales de los Estados de la Unión. Este órgano desempeña una labor especialmente relevante para reforzar la fuerza institucional del principio de subsidiariedad a nivel sub-estatal.
• los Parlamentos nacionales de los Estados miembros, que como instituciones externas tienen sin embargo garantizado un nivel de participación sustancial como garantes del principio de subsidiariedad a nivel nacional de la legislación comunitaria, pudiendo paralizar la adopción de actos legislativos que, al parecer de un tercio de los ellos, lo infrinjan.

De cualesquiera procedimientos, ordinario o especiales, de legislación comunitaria, emanan unas específicas normas jurídicas con rango de ley (la Unión es la única organización internacional con una auténtica capacidad legislativa), los actos legislativos de la Unión, verdaderas leyes europeas, que necesariamente adoptan alguna de las siguientes formas o tipos:^[13]​

Su encabezamiento estará presidido por la fórmula «del Parlamento Europeo y del Consejo». Debe especificarse la naturaleza legislativa del procedimiento porque, como veremos, estos actos también son susceptibles de ser empleados, con idéntica denominación, para la creación de actos jurídicos formalmente no legislativos (así, actos de ejecución y actos delegados). Esto es consecuencia de la renuncia, por simbólicos, a una mayor claridad de los preceptos operada por el Tratado de Lisboa; la fallida Constitución Europea establecía un nomenclatura mucho más clara de Leyes Europeas (reglamentos) y Leyes Marco Europeas (directivas), a las que se reservaba el rango legal. Las decisiones tenían rango meramente ejecutivo o reglamentario.

Dado que la naturaleza legislativa de los actos adoptados por la Unión viene señalada como tal (si tal es el caso) por los artículos de los Tratados que constituyen en cada caso su fundamento jurídico, podríamos decir que el concepto de ley comunitaria es ante todo un concepto formal, cuya aplicación a sus actos jurídicos procederá o no en función del precepto correspondiente de los Tratados en que dichos actos fundamenten su legitimidad jurídica. Así pues, pocas veces podrá darse un dilema acerca de si procede o no la aplicación del procedimiento legislativo (ordinario o especial) para la válida adopción de un acto jurídico que la Unión pretenda en un ámbito político cualquiera. Las más de las veces, si es que no todas, la respuesta se hallará en los Tratados.

Sin embargo, no es este el caso que se presenta a la hora de decidir, una vez determinada la vocación legislativa o no de la acción política y jurídica que se pretenda, cuál será el tipo concreto de acto (reglamento, directiva o decisión; o incluso recomendación o dictamen si, excluyendo el ámbito legislativo, tal fuera la posibilidad que la Comisión se plantea) que la Unión y sus instituciones deben preferir entre los que se presentan como posibles. A este respecto nos presenta el TFUE un inciso que, aunque de difícil valoración jurídica, puede ser políticamente relevante y, sobre todo, supone una opción de política legislativa muy significativa, aunque solo sea por su ubicación constitucional. Dicen los Tratados^[15]​ que

Cuando los Tratados no establezcan el tipo de acto que deba adoptarse, las instituciones decidirán en cada caso conforme a los procedimientos aplicables y al principio de proporcionalidad.

Además, el mismo Tratado les impone una prohibición:

Cuando se les presente un proyecto de acto legislativo, el Parlamento Europeo y el Consejo se abstendrán de adoptar actos no previstos por el procedimiento legislativo aplicable al ámbito de que se trate.

Esta última cláusula excluye de todo punto la creación por el Parlamento Europeo o por el Consejo de nuevos tipos legislativos ajenos a los que expresamente prevén los Tratados (reglamento, directiva y decisión). No obstante, dicha prohibición no es extensible a los actos no legislativos, lo que puede abrir la puerta a una proliferación de nuevos tipos jurídicos aconstitucionales, eventualidad contraria al principio de seguridad jurídica.

Finalmente, todo acto de la Unión, legislativo o no, debe venir políticamente motivado y jurídicamente fundamentado.^[15]​

Los principales procedimientos de naturaleza legislativa pero ajenos al sistema ordinario son los llamados Procedimientos Legislativos especiales de los que emanan Actos Legislativos de la Unión (reglamentos legislativos, directivas legislativas o decisiones legislativas), pero con una atribución asimétrica de la responsabilidad de las dos cámaras en su elaboración. Su encabezamiento estará presidido necesariamente por la fórmula «del Consejo» o «del Parlamento Europeo», según cuál de las dos instituciones lo adopte formalmente, y vendrán refrendadas por su presidente.

Los procedimientos legislativos especiales tienen carácter excepcional y solo son aplicables cuando los Tratados expresamente lo indiquen. De esta manera, consisten en la adopción de un reglamento, una directiva o una decisión, bien por el Parlamento Europeo con la participación del Consejo, bien por el Consejo con la participación del Parlamento Europeo.^[22]​

Según el Tratado de Niza, los procedimientos especiales ya solo se extendían a unas pocas materias políticas. Por ejemplo, en materia de la política agrícola o la política de competencia, el voto del Parlamento no es vinculante; y también la política exterior de la Unión Europea y la cooperación policial y judicial en materia penal tienen carácter intergubernamental. En la política comercial común, finalmente, el Parlamento ni siquiera tiene que ser consultado.

El Tratado de Lisboa establece una mayor reducción de las materias propias de los procedimientos especiales. De este modo, materias como la política agraria o la cooperación en materia penal se atribuyen al procedimiento legislativo ordinario.

Existen, en primer lugar, actos de naturaleza legislativa que, como excepción al procedimiento legislativo ordinario, son adoptados únicamente por el Consejo de la Unión, si bien no puede excluirse en su gestación la participación del Parlamento Europeo, que se da en cualquier caso en la aprobación de cualesquiera actos legislativos, pero con intensidad diversa, de acuerdo con los dos parámetros que establecen los Tratados.

Este método debe ser considerado excepcional en el ámbito legislativo -si bien no es en realidad infrecuente, a decir de los numerosos llamamientos al mismo del Tratado-, pero no lo es, o al menos no en la misma medida, en otros ámbitos decisorios, ya sea en el ejercicio de la potestad reglamentaria o ejecutiva, atribuida a la Comisión y en ocasiones al Consejo, ya sea en los ámbitos jurídicos en los que se excluye cualquier tipo de procedimiento legislativo y donde es habitual que el poder decisorio recaiga en el Consejo. Paradigmático ejemplo de esto último es la política exterior y de seguridad común.

Este mecanismo exige que, una vez alcanzada la mayoría necesaria en el Consejo de la Unión para aprobar la ley de que se trate, deberá someterse su adopción definitiva a la aprobación final y global o de conjunto del Parlamento Europeo. De este modo, se atribuye aquí al Parlamento una auténtica capacidad de veto absoluto, pues si el proyecto presentado por la Comisión y aprobado por el Consejo no obtiene la aprobación final del Parlamento no podrá adoptarse definitivamente; sin embargo, y conforme con la naturaleza de veto que corresponde a su intervención, la asamblea no podrá introducir enmienda ni modificación alguna en el acto que le sea presentado. Deberá aprobarlo o rechazarlo tal cual está. Si la aprobación se produce, el Consejo podrá adoptar el acto que elaboró y cobrará este su fuerza de ley; de lo contrario, el acto no podrá ser adoptado ni entrará en vigor.

Mediante este procedimiento, cada vez menos usual en el ámbito legislativo comunitario, la elaboración, aprobación y adopción del acto corresponderá, en exclusiva, y sin perjuicio de la iniciativa que corresponde a la Comisión, al Consejo de la Unión. Sin embargo, el acto aprobado por el Consejo lo será por dos veces: su primera aprobación será de la que nazca el documento que se presente al Parlamento, el cual emitirá su criterio en un dictamen, que tendrá carácter consultivo; a continuación, el Consejo recibe el acto que aprobó -el Parlamento no puede modificarlo- junto con la valoración emitida en votación por el Parlamento -no se trata pues de una aprobación formal, sino de una valoración libre-, y a la vista de ambas cosas, podrá enmendar el original adoptado para adecuarlo al parecer expresado por el Parlamento, y aprobar una nueva variante del mismo, que deberá someter de nuevo a consulta del Parlamento, o adoptarlo tal cual le sea devuelto, es decir, tal y como lo emitió en primera instancia.

Si bien la valoración del Parlamento sobre el documento aprobado por el Consejo no tiene carácter vinculante para este, ni condiciona en ningún caso su validez o su fuerza legal, es muy cierto que la libertad de que goza el Parlamento para emitir su opinión en dictamen y la voz democrática que esta cámara directamente expresa, como representante de los ciudadanos europeos, junto con el eco y el favor mediático que en ocasiones se le otorga, conceden a la opinión del Parlamento un peso político específico que pocas veces será completamente desoído por el otro brazo legislador, que de costumbre incorporará algunas de las modificaciones propuestas por el Parlamento, especialmente si su dictamen ha sido muy desfavorable. En cualquier caso se trata de un paso constitucionalmente necesario para que el Consejo adopte válidamente el acto: sin la consulta previa, y conforme con los plazos que dictan los Tratados para que el Parlamento pueda efectivamente expresarse, el acto no podrá adoptarse por el Consejo, y si así lo hiciere, será nulo de pleno Derecho. Así lo dicen los Tratados y así lo ha confirmado reiteradamente la jurisprudencia del Tribunal de Justicia.

Se trata de un procedimiento poco habitual, mediante el cual el Parlamento Europeo adopta en solitario un acto legislativo de la Unión, prescindiéndose -esta vez sí completamente- de la intervención del Consejo en el proceso. Esto último se justifica tanto por la legitimidad democrática directa que inviste al Parlamento, a diferencia de la representación democrática indirecta que corresponde al Consejo, como por el hecho de que, generalmente, se trata de actos relativos a cuestiones de poca trascendencia práctica o que afectan solo o principalmente a la institución parlamentaria en sí.

Evidentemente, no todas las decisiones que los Tratados encomiendan en exclusiva al Parlamento Europeo producen actos de naturaleza legislativa; más al contrario, se trata de casos verdaderamente inusuales, las normas emanadas de este procedimiento excepcional suelen ser muy peculiares. Ejemplo de esto es el Reglamento del Parlamento Europeo, que si bien es indudablemente una norma de naturaleza legal, es a todas luces una ley peculiarísima y de ámbito muy limitado.

A pesar de su variable origen y su fundamentación diversa, las críticas y reservas acerca del proceso legislativo en la Unión pueden clasificarse en función de tres proveniencias, que se refieren a continuación.

• Existe una línea argumental que, apoyándose sobre la necesaria orientación democrática que debe guiar la construcción de una Europa cada vez más política y detentadora de numerosos poderes soberanos, tradicionalmente atribuidos al Estado, busca desarrollar paralelamente un espacio público europeo que fundamente una auténtica democracia supranacional. De acuerdo con estos criterios, generalmente provenientes de círculos europeístas o próximos al federalismo europeo, el PLo debe extenderse progresivamente a todos los ámbitos de decisión en el ámbito de la Unión Europea, evitando así que determinados bloques materiales de decisión política escapen al control democrático del Parlamento Europeo, única institución comunitaria directamente electa.
• En sentido contrario puede detectarse un conjunto de argumentos sustentados, fundamentalmente, sobre un razonamiento político que responde a una natural tendencia o inclinación ideológica agrupable bajo el genérico término de "euroescepticismo". Las críticas vertidas desde esta posición hacen por lo general hincapié en la supranacionalidad casi federal de un procedimiento que convoca a una participación concurrente a dos instituciones de doble legitimidad, el Parlamento Europeo y el Consejo, en pie de igualdad, en una línea de parlamentarismo bicameral que se aleja progresivamente del concepto clásico de la organización internacional en que todavía se encuadra la Unión Europea. En este sentido, todo paralelismo con la estructura clásica estatal debe ser contenida, en lo posible, dado que necesariamente perjudica la soberanía nacional de los países de Europa.
• Más próximos a esta última corriente, pero fundados sobre un blindaje argumental más técnico y, frecuentemente, económico o empresarial, surgen no pocas voces que señalan la lentitud del proceso y el coste burocrático que genera una estructura política tan compleja. Abogan, generalmente, por una mayor agilidad decisoria, concepto que, siendo difícilmente compatible con la democracia directa de un parlamento, apunta posiblemente al Consejo como instancia general. Paralelamente se sugiere una mayor concentración de la atención política europea sobre cuestiones más cotidianas y "reales", devolviendo algunos ámbitos competenciales donde se aprecien menos "sinergias" a nivel europeo, a los Estados nacionales.

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